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| 南水北调工程项目的建管模式与代建制 |
| 作者:刘睿 赵… |
来源:互联网 |
点击量: |
发布时间:2009-1-19 15:57:12 |
[摘要] 南水北调工程项目作为当今世界上最大的调水工程，万众瞩目。从项目管理的角度来说，这是一个复杂的巨项目群，其工程线长、点多、面广、单项工程繁多,工程参与方众多。本文首先介绍了当前南水北调工程项目的三种建设管理模式——直管、委托和代建制，并重点介绍该工程项目中代建制的代建工作内容、代建单位的权责、代建费用和建设资金的支付等具体做法。对代建过程中出现的问题，本文还提出了相关的几点建议。
关键词：南水北调 建设管理 代建制
南水北调工程是世界上最大的调水工程项目，按照规划，南水北调工程分东线、中线、西线三条调水线路。通过这三条调水线路，将长江、淮河、黄河、海河联接起来，从而形成我国水资源“四横三纵、南北调配、东西互济”的总体格局。整个工程的总工期长达50年，总投资高达5000亿，工程线长、点多、面广、单项工程众多,工程参与方有政府、事业单位，还有各类型的企业，仅东、中线一期工程包含单位工程达2700余个。 如何协调各方利益，管好这个举世瞩目的世纪工程，成为业内人士关注的焦点问题。
一、南水北调项目现行的三种建设管理模式
南水北调项目实行项目法人责任制，南水北调主体工程先期分别组建四个项目法人，包括：南水北调东线江苏有限责任公司、南水北调东线山东有限责任公司、南水北调中线水源有限责任公司和南水北调中线干线有限责任公司（先期组建南水北调中线干线工程建设管理局）。由于项目单元工程众多，在工程建设层面上，从项目业主的角度分析，现行建设管理模式划分为：直管、委托和代建制三种管理模式。
1.直管的建设管理模式
对于南水北调项目中关键性、控制性的枢纽工程或省（市）边界工程，项目法人直接外派机构，在项目现场成立建设管理部。如漕河、惠南庄、穿黄等工程。现场的建设管理部仅是项目法人的分支机构，无权签定相关合同，工程变更和现场签证的最终确认权在项目法人处，建设资金的拨付均需要通过项目法人。
2.委托管理模式
由于南水北调项目已开工的标段较多，项目法人无法一一顾及，除控制性、枢纽性工程之外，大多数技术含量低、工期压力小的渠（河）道工程，由项目法人以合同方式，委托地方政府指定或组建的建设管理机构组织建设。这些建设管理机构的性质属于事业单位，大多由当地水利厅局抽调人员组成，如北京成立了北京市南水北调建设管理中心，河北省成立了河北建设管理处等机构。在这种模式之下，项目法人与建设管理单位之间需要签定委托合同（管理单位是指定的，不需通过招投标来确定），项目建设管理单位受项目法人的委托，承担委托项目在初步设计批复后建设实施阶段全过程（初步设计批复后至项目竣工验收）的建设管理。项目建设管理单位依据国家有关规定以及签订的委托合同，独立进行委托项目的建设管理并承担相应责任，同时接受依法进行的行政监督。
每个建设管理单位都管理着大小不等数量众多的工程标段，经过招投标产生各标的监理单位、设计单位、施工总包单位和大宗材料供应单位，各标的监理单位、设计单位、施工总包单位和大宗材料供应单位与建设管理单位签定合同。
3.代建制管理模式
为解决规范政府投资行为，提高投资效益，2004年7月国务院发布《关于投资体制改革的决定》，要求对非经营性政府投资项目推行“代建制”。南水北调项目作为政府投资项目，目前也在三个标段上试行代建制。在这种模式之下，项目法人首先通过招投标方式产生代建单位，代建单位与项目法人之间签定代建合同。代建单位仅管理一个工程标段，经过招投标产生各标的监理单位、设计单位、施工总包单位和大宗材料供应单位，各标的监理单位和设计单位与项目法人签定合同，施工单位和物资供应单位与代建单位之间签定合同。
二、南水北调项目代建制的具体做法
1．南水北调工程中代建工作的范围
通过表1的比较，可以看出南水北调工程中代建工作的范围相对较小。这是由于对于南水北调这样的国家重点项目，项目法人是比较慎重的，代建制尚处于探索之中。
表1 南水北调工程代建工作内容与国内常见的代建工作内容的比较
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常见的建设实施代建工作内容 |
南水北调工程中代建工作内容
——以北拒马河项目的招标文件为例 |
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（1）按照批准的项目初步设计,组织施工图限额设计； |
代建单位不负责组织设计工作，按照专用条款约定的有关工程设计变更的程序，享有设计变更复核权。 |
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（2）组织施工、监理以及主要材料和设备采购等招标活动,并组织施工； |
代建单位不组织监理活动招标。享有专用条款约定的对工程设计合同及工程监理合同的管理权、设计费及监理费支付的复核权。 |
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（3）负责申报年度投资计划、办理建设实施代建阶段的有关手续； |
代建单位不负责年度投资计划。 |
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（4）负责工程合同的洽谈与签订工作,对工程建设实行全过程管理； |
负责 |
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（5）按月向组织实施机构报送工程进度、资金使用情况和项目进度用款报告； |
不负责，按照专用条款约定的有关工程建设费结算程序，享有工程建设费结算复核权。 |
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（6）组织工程质量竣工验收； |
未明确是项目法人还是或代建单位负责组织。 |
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（7）负责编制工程竣工决算报告,报市财政部门审批； |
不负责 |
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（8）协助市发展改革部门组织的项目竣工验收； |
不负责 |
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（9）负责将项目竣工资料及有关资料整理汇编移交,并按批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续。 |
不负责 |
2．南水北调工程中代建单位的权力和风险
代建单位按照专用条款约定的有关工程设计变更的程序，享有设计变更复核权；按照专用条款约定的有关工程建设费结算程序，享有工程建设费结算复核权； 有权根据专用合同条款的约定，按照国家规定组织工程招标工作，选择工程承包人；享有专用条款约定的对工程设计合同及工程监理合同的管理权、设计费及监理费支付的复核权。项目法人拥有工程设计变更的审批权；工程建设费结算的支付权；享有专用条款约定的工程招标的有关权利；对项目管理单位本工程建设管理工作的知情权和监督检查权；有权要求项目管理单位更换不称职的建设管理工作人员，有权否决项目管理单位更换建设管理机构负责人的请求；有权要求项目管理单位提交建设管理月报、年报、建设管理工作范围内的专题报告及其它报告。
由上面对比可以看出，项目法人享有对项目的主要控制权，代建单位相当于项目的PMC（项目管理承包），而不是项目的“代业主”。“项目管理单位未能实现“工程项目建设管理范围、内容和要求”中约定的项目投资、进度、质量、安全管理目标...项目管理单位应承担违约责任，按专用合同条款约定向项目法人支付违约金或赔偿经济损失。”按照该代建合同约定，项目法人的责任和风险转移给了代建单位，不论是投资、质量还是工期达不到要求，都有可能从履约保函中扣除罚款，如果履约保函金额不足的时候，则相应的扣减项目代建费；代建费还不足的时候，还要求代建单位从自有资金中支付。因此代建单位的风险很大，责任很重。
3. 南水北调工程中代建费用
代建费用是代建合同的核心内容。代建费及奖励、惩罚制度是否合理是代建工作能否高质量完成的物质保证。代建管理费指代建单位为进行财政性资金投资项目筹建、建设、验收等工作所发生的管理费用。在《南水北调工程代建项目管理办法》中，对代建费用如何支付没有明确的规定。
项目在实际操作中，南水北调某项目中采取的是按国家发改委批准的投资概算中建设单位管理费计取，并采取固定报酬+浮动报酬分别支付的方式。固定报酬由招投标通过竞争确定，而浮动报酬=项目代建费用× 浮动比例，浮动比例需要根据项目法人对代建单位的管理效果的综合评价结果确定，最高为20%。这种规定实际上确定了代建费用的最高限。代建费用采取的支付方式是：“合同签订后14日内支付固定报酬合同价的20%；合同价的75%按季度平均支付；剩余的5%待工程缺陷责任期满后14日内结清。”这里所指的固定报酬是指项目管理费中的固定部分，浮动酬金部分将在项目竣工移交后对代建单位的管理效果进行评价以后支付。
4．南水北调工程中建设资金的支付管理
根据国务院南水北调办公室2004年11月印发的《南水北调工程代建项目管理办法（试行）》，“第十四条 项目工程款的核定程序为监理单位审核，经项目管理单位复核后报项目法人审定。第十五条 项目工程款的支付流程为项目法人拨款到项目管理单位，由项目管理单位依据合同支付给施工承包单位。”。实际操作中项目法人为保证资金的安全，实行的资金管理办法为是资金直接由项目法人下达到施工、监理和设备、材料供应商等单位手中，资金流程可用图4表示。
三、相关建议
1．项目法人应真正信任代建单位，赋予代建单位更多的管理权力，将更多的精力集中到监督、决策等投资人关注的问题上，使代建单位真正承担起“代业主”的建设管理职责。建议在一些规模较小、技术难度不大的项目上尝试将主要管理权下放给代建单位，通过严格的履约担保制度对代建单位进行约束。
2．通过提高履约保函的额度、企业资质等办法，提高代建单位的准入门槛，保证代建单位的综合实力，确保代建项目的管理效果。
3．适当提高代建项目规模，保证代建单位的合理收益。同时，加大代建收益中的浮动部分，浮动酬金应根据代建单位的管理效果综合评价结果，按节省的投资额的一定比例提取。现行的浮动酬金是按照代建费用中固定部分的一定比例（最高为20%）来计取，这种做法不足于调动代建单位的积极性。
参考文献：
1.《南水北调工程代建项目管理办法（试行）》（国调办建管[2004]78号）
2.《南水北调工程委托项目管理办法（试行）》（国调办建管[2004]79号）
3. 2004年10月8日，国务院南水北调工程建设委员会印发《南水北调工程建设管理的若干意见》
4. 李新军，中国南水北调工程的建设管理问题， 2004年6月9日
刘睿 华北电力大学工商管理学院工程管理系，副教授，博士后，研究方向：工程项目管理。
赵振宇 华北电力大学工商管理学院工程管理系，副教授，博士, 研究方向：工程项目管理。
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