一、引言

　　长期以来，政府投资项目是由政府及其相关职能部门依靠其特有的行政权利和职能来管理和运作。政府作为政府投资项目的业主，对政府投资项目从投资决策、资金调拨、落实施工企业到建成交付使用全过程实施直接管理的模式。这种管理模式的特征是行政力量在经济运行与资源配置中起主导作用，它追求投资规模，忽视投资效益;注重进度，轻视质量;着重投资总量，忽略投资结构。

　　20年来，我国政府投资建设的决策者和学者们在经济发展改革中，不断寻求更好的政府投资管理机制和更好的运作方法来改善政府在政府投资建设领域的行为和提高政府投资的效率，早期要求按基本建设程序来管理政府投资建设，后来又到推行招标投标、工程监理、项目业主制、项目资本金制等一系列项目管理制度。尽管改革不断深化，但政府投资建设的低效率问题一直没有从根本上得到解决，在实践中人们发现，我们在政府投资建设领域中未能有效进行项目政府管理模式的改革或者说是忽略了这方面的改革，致使我国政府投资建设管理领域的诸多改革达不到预期的效果。由于在政府投资建设工程管理中，责、权、利划分不清楚，有关的监管体系也没有能够完善起来，造成政府投资工程的业主单位缺乏有效的监管，再加上非经营性政府投资建设工程的实施单位又不用承担任何风险，形成了业主行为的不规范现象严重，并且已成为建筑市场秩序混乱的一个重要根源。因此，要提高政府投资项目的投资效益，必须深入研究适合的政府投资项目管理模式，这是迫在眉睫的重大问题。

　　二、我国现行的政府投资项目管理现状

　　1.传统的政府投资项目管理模式弊端突出且占据主导地位

　　我国政府投资项目的管理过去均是由拨付资金的使用单位自行筹组指挥部/筹建处/基建办来实施项目工程管理，这些基建班子一般属临时筹组，存在人员专业水平偏低、工作不够规范等问题、基本上只有一次性教训形不成二次经验而造成社会资源反复浪费，但在计划经济时期因不存在成熟的工程咨询业，无法求得社会化/市场化的管理服务，建设单位自搭班子来做项目管理往往也是无奈的选择。在这种情况下，政府投资项目的管理呈现出分散化、临时性和自营性的基本特征。

　　2.建设的组织实施与工程成果使用单位不分清

　　目前，项目的业主就是今后的使用单位，使用单位充当业主，致使投资失控，“三超”现象大量存在。由工程项目建成后的使用者担当工程项目的建设管理者，实行建、管、用合一，本意是解决责、权、利的统一问题。但在政府投资项目中，所有者与使用者的利益是分离的，由于是政府承担了投资风险，使用者为了单位或个人的利益，就有可能放弃所有者或单位的利益，在工程建设中，擅自扩大规模，提高建设标准，甚至故意搞钓鱼工程。尤其是对于非经营性政府投资项目，其投资效果难以衡量，很难追究项目管理者的责任，造成了投资的大量浪费，更有甚者，不乏管理者利用职权，贪污腐败，扰乱了建设市场的正常运行。

　　3.缺乏统一的管理制度和规则

　　目前国家和地方基本没有针对政府投资项目的管理制度，各个城市做法不一，在体制和管理方式上基本上是各自为政。虽然国家制定有《招标投标法》、《合同法》、《建筑法》等，但主要对象都是涵盖了更大的范围。对政府投资项目的管理体制也不统一。因此，各地基本上是根据自己的需要来确定政府投资项目如何来管理。以城市基础设施建设管理为例，有的城市政府投资项目是以政府直接管理为主，有的城市是设一事业单位进行管理，还有一些城市成立公司实施管理。成立公司的，公司的职责范围又有不同，有的公司是投融资、建设为一体的，有的公司则是专司建设工程管理。政府投资项目的管理的归口单位，从量上占较大份额的部门来看，大部分在建设行政主管部门，一些在计划部门，同时也还分散在如土地行政管理部门、城建部门、水利、交通部门等多个部门。

　　4.政府管理部门对政府投资项目投资监控不力

　　对于政府投资项目而言，最为主要的问题是政府投资项目的虚置。政府投资项目业主一般是管理委员会。管理委员会一般由财政、计委、建委和其它相关政府部门组成。虽然许多政府部门都参与了项目的管理，但是没有一个部门承担投资主体的全部责任，从属于的项目建设单位没有获得真正的法人地位，也无须对国有投资的效果和风险负责，政府投资责任虚化。政府投资项目管理机构可能既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，这无异于运动员与裁判二任一身，会造成对政府投资项目监管不力的局面，一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资项目缺乏约束力。

　　三、改革我国政府投资项目管理的

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